La acción exterior de la Unión Europea se ha ido constuyendo, como todo en ella, de una forma muy particular. El resultado se ha visto muy condicionado por este proceso, a menudo entorpecido a nivel interno y limitado en el plano internacional.

Por un lado, la causa se ha debido a la dificultad de entender su lógica y mecánicanismos, que la sitúan en un punto medio entre una confederación política y una federación jurídica.

Por otro lado, nunca ha quedado del todo claro quién ha llevado el mando de la diplomacia en el conglomerado de instituciones comunitarias. Llegando a haber hasta tres cargos simultáneos con proyección internacional. A ello se suma que, históricamente, el cargo de Alto Representante ha sido ejercido por personas cuyos perfiles han obedecido más a dinámicas internas de negociación de partidos y Estados Miembros, que intereses europeos.

El camino hacia el exterior de Europa ha encontrado varias rutas sin salida, fruto de su modelo de prueba y error.

 

Ad Extra Per Aspera. Las reglas del tablero internacional.

Existe la erronea convicción social de que la Unión es tan sólo una organización internacional al uso, como tantas otras. El origen está en la lucha de los intereses nacionales que conviven en ella y que han impedido consolidarla como un actor de pleno derecho frente otros Estados. También ha contribuido el lenguaje blando o dubitativo empleado siempre por las instituciones comunitarias, conocedoras de su principal carencia: suficiente soberanía o legitimidad internacional.

Las reglas del derecho internacional diferencian entre los Estados, como sujeto originarios con personalidad jurídica propia y legitimidad, y las organizaciones internacionales como entes derivados, es decir, con una personalidad jurídica y capacidad de obrar condicionada al consentimiento de los Estados que la conforman [1]. La UE encaja en este último grupo.

La distorción se produce cuando la Unión asume toda una serie de funciones encomendadas en los tratados constitutivos que superan, por mucho, cualquier otra organización internacional de cooperación o integración, y que la acercan más al rol de un sujeto originario (un Estado). A este elemento, se suma el reconocimiento explícito de su personalidad jurídica propia independiente de los Estados (art. 47 TUE), expresado ya en diferentes ocasiones por el TJUE.
Algunos ejemplos concretos de esta identidad reforzada son el poder de conclusión de tratados internacionales, el poder de legación activo y pasivo, la participación en organizaciones y coferencias internacionales o la dotación de una de las redes diplomáticas más extensas y ambiciosas de la historia, entre otros [2].

Sin embargo, la UE se ve obligada a participar en las relaciones internacionales con el perfil de una organización internacional, a pesar de su plena aceptación como entidad política. Algunas consecuencias de esta situación son claras, como por ejemplo la posibilidad de optar sólo al status de miembro observador de la Asamble General de las Naciones Unidas (si bien con ciertas prerrogativas) o la imposibilidad de personarse en el Tribunal Internacional de Justicia.

 

Bienvenido Mr. PESC. ¿Hacia un Ministerio Exterior Europeo?

La función exterior de la Unión se materializa con la entrada en vigor del Tratado de Amsterdan en 1999, aunque aún se presentaba fragmentada en 3 roles: el más importante era el de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) de cuya coordinación se encargó el Alto Representante para la PESC, el español Javier Solana durante los primeros 10 años; otro lo conformaba el Comisario de Asuntos Exteriores, desempeñado por el británico Chris Patten, y el tercero era la propia Presidencia rotatoria semestral del Consejo, para la firma de tratados y acuerdos.
Evidentemente con 3 cargos diferentes para funciones propias del mismo puesto resultaba imposible aportar transparencia y ofrecer una visión de conjunto.

La llegada del Tratado de Lisboa en 2009 quiso simplificar el sistema. Creó un cargo aglutinador llamado Alto Representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad Común. Dicho puesto, además por defecto, se combina con la vicepresidencia de la Comisión Europea, y dirige el Servicio Europeo de Acción Exterior para obtener apoyo en su función.

Si bien el nuevo Alto Representante cuenta con toda una suerte de funciones empoderadas, aún hay lastres funcionales en su cometido. Uno de ellos es que todavía comparte la representación exterior con el Presidente del Consejo. También se sigue viendo entorpecido en su dimensión de vicepresidente con la agenda diplomática, que lo obliga a pasar tanto tiempo en reuniones fuera de la Unión. Por último, a nivel interno, las decisiones tácticas de la Presidencia de la Comisión no tienen en cuenta (en ocasiones) la dimensión internacional de las consecuencias [3].

A ello se suma la dimensión subjetiva del cargo, las personas que lo han ocupado. La británica Catherine Ashton (2009-2014) tuvo un perfil muy bajo en las relaciones internacionales, sumado a un periodo turbulento para la Unión como lo fue la crisis económica. Su sucesora, Federica Mogherini (2014-2020), politóloga y Ministra italiana de Asuntos Exteriores, marcó un periodo que se puede resumir de ¨correcto¨, pero insuficiente para las espectativas generadas en un momento con grandes eventos en el panorama internacional, como la guerra comercial China-Estados Unidos o la cuestionable anexión de Crimea por Rusia.

El actual AR y VP es Josep Borrel, que si bien no cuenta con conocimientos jurídicos técnicos, sí que goza de una larga trayectoria política consolidada tanto en su país como en las instituciones comunitarias, unido a una personalidad y habilidades que ganan en las distancias cortas. No está excento de polémica en los sectores nacionalistas, pero quizás eso haya jugado en su favor para su elección. Es el as en la manga del Consejo para revitalizar la imagen europea en el exterior y contentar a una España, cuya visión positiva de la Unión ha comenzado a decaer.

 

En conclusión. Por más que la mona se vista de seda …

Existe aún una distancia insalvable para hablar llegar a hablar de un ¨Ministro de Asuntos Exteriores¨ en el contexto comunitario. Aproximarse a ello desde una confederación, simplificando funciones, puestos y poderes no es suficiente si la lógica interna está sometida a presiones que pueden causar la parálisis por decisión.

A su vez el Alto Representante para Asuntos Exteriores y Seguridad Común debe ser una persona capaz de aglutinar desde la pluralidad y el respeto. En este sentido, Borrell quizá tenga muchos amigos de partido, una larga trayectoria comunitaria y sea una elección estratégica como catalán que representa a España, pero quizá no hable por todos.

¿Estaremos frente a un nuevo callejón sin salida?

 

Bibliografía

[1] y [2] D. J. Liñán Nogueras (2010), La subjetividad jurídico-internacional de la Unión. Instituciones y derecho de la Unión Europea. Tecnos.
[3] I. Molina y L. Simón (2019), Una mirada estratégica al puesto de alto representante y vicepresidente de la Comisión, Real Instituto El Cano.